In English

Institutsioonid
Ava print vaates

REGIONAALHALDUS: OLUKORD, PROBLEEMID, ETTEPANEKUD

Kavand
23. aprill 2003

I VALITSUSLEPE REGIONAALHALDUSE KORRASTAMISE ALUSENA

Uue valitsuse mitmed programmilised seisukohad rõhutavad riikliku haldamise reformimise vajadust. Eraldi probleemidena on koostööleppes välja toodud võimu regionaalne tasakaalustamine ning maakondliku juhtimistasandi korrastamine.

Kõnesoleva teemaga seonduvaid valitsusleppe põhimõtted:
  • tugeva, õiglase ja optimaalselt toimiva riigivalitsemise tähtsus (lk 24)
  • riigivalitsemise vormiks on detsentraliseeritud unitaarriik (lk 24)
  • madalama haldustasandi erikaalu suurendades tasakaalustada kogu võimu teostamine (lk 24)
  • kodanik peab saama suhelda riigiga võimalikult mugavalt (lk 24)
  • kujundame integreeritud teeninduspunktide võrgu üle Eesti (lk 25)
  • kõik olemuslikult omavalitsuslikud funktsioonid tuleb panna omavalitsustele endile (lk 27)
  • täna maavalitsustel täita olevad omavalitsuslikud funktsioonid anname omavalitsustele endile (lk 27)
  • koalitsiooni eesmärgiks on korrastada riigi maakondlik juhtimistasand, suurendada selle tõhusust, et kindlustada maakondade tasakaalustatud areng (lk 27)
  • esmatähtis on maaelu- ja regionaalpoliitika killustatuse lõpetamine ja regionaalse planeerimise juurutamine (lk 34)
  • koondame killustatud piirkondlikud arengustruktuurid 1. jaanuariks 2004 ühtseteks maakondlikeks arenduskeskusteks (lk 35).

II REGIONAALHALDUSE PRAEGUNE OLUKORD JA PROBLEEMID

1. Regionaalhalduse olemus ja tähtsus

Regionaalhaldusena käsitletakse:
1) avaliku halduse funktsioonide täitmist ja
2) avalike teenuste osutamist
mis toimub maakondlikul või maakonnaülesel (mitut maakonda hõlmaval) tasandil.

Regionaalhaldust võib vaadelda koosnevana kahest, erineva ülesehituse ja toimemehhanismiga osast:
    1) maavanem kui riigi käepikendus maakonnas on polüfunktsionaalne kohahalduse institutsioon; tema põhikohustus on sätestatud Vabariigi Valitsuse seaduses ning lisaks sellele on keskametkonnad talle delegeerinud hulgaliselt väga erinevaid ülesandeid;
    2) kohahaldusüksused on keskvalitsusasutuste maakondades asuvad allüksused (ministeeriumide-ametite esindused), mis korraldavad harupoliitikate elluviimist, teostavad järelevalvet jne.

Regionaalhaldus on küsimus territoriaalse juhtimise põhimõtte rakendamisest avalikus halduses. Ehk teisisõnu - kui palju riigi kohalolekut maakondades me peame vajalikuks ja võimalikuks? Seega küsimus: kas Eesti valib sektoriaalse juhtimise (ministeeriumide kaudu) või territoriaaljuhtimise (maavalitsuste kaudu) tee?


2. Regionaalhaldus Eestis: olukorra kirjeldus

Tänase seisuga on Eestis regionaalhalduse teostajad:
  • maavanem ja tema kantselei 15 maakonnas
  • ministeeriumide otsesed allüksused (nt keskkonnateenistused, piirkondlikud riigikassad)
  • valitsusasutuste allüksused (nt ametite ja inspektsioonide piirkondlikud talitused ja bürood)
  • ministeeriumide hallatavate riigiasutuste allüksused (nt ARK, toidulaboratooriumid)
  • ministeeriumide valitsemisala asutuste allüksused (nt maa-ja linnakohtud)
  • avalik-õiguslike juriidiliste isikute allüksused (nt Haigekassa piirkondlikud osakonnad).
Regionaalhalduse praegust olukorda iseloomustab:
  • institutsionaalne killustatus (palju pisikesi üksusi, suurusega keskeltläbi 4-5 ametnikku)
  • killustatusest tulenevad suuremad majandamiskulud, asjaajamise aeglus, nõrk järelevalve ja kontroll, teenuste vähene kättesaadavus jne
  • koordineerimata tegutsemine (allüksused esindavad keskvalitsusasutusi, nende efektiivset tööd takistavad sageli ametkondlikud barjäärid, puudub maakondlik sidusus)
  • ülesanded on sageli ebamäärased, esineb dubleerimist
  • toimub nö hiiliv haldusreform:
    1) maavanema vastutusala kahaneb, mistõttu on tekkinud vastuolu seadusega maavanemale pandud ülesannete osas
    2) maakonnaülene riigihalduse tasand laieneb ning see toimub ametkondade algatusel ja äranägemisel
Eestile eriomased tingimused ja eeldused, miks regionaalhaldus vajab tugevdamist, on:

1) territoriaalsed erinevused on riigi väiksusest hoolimata suured:
  • arengu objektiivsed eeldused (majandus/transpordigeograafiline asend, looduslikud tingimused)
  • objektiivsete eelduste tulemusena kujunenud arengu tase (infrastruktuurne varustatus, töökohtade olemasolu, sissetulekute tase)
2) ajalooline traditsioon:
  • kujunenud asustussüsteem on oma põhiolemuselt maakondlik
  • tõmbekeskused koos mõjualadega on läbi aegade olnud ka haldamise üksused
3) keskvalitsusasutuste paiknemine Tallinnas on asendi-geograafiliselt perifeerne, ainuüksi nende baasil ei ole võimalik tagada riigihalduse ühetaolist ja vastuvõetavat kättesaadavust Eesti kõigis piirkondades


3. Eesti regionaalhalduse sõlmküsimused

Pakilisi lahendamist vajavaid regionaalhalduse probleeme on neli:

1) funktsionaalse tööjaotus ebamäärasus:
  • maavanema (ja tema kantselei) kui riikliku regionaalhalduse põhiüksuse ja regionaalse omavalitsusliku üksuse (maakondliku omavalitsusliidu) vahel
  • riigi ja omavalitsusüksuste vahel
  • regiooni/lääni/ringkonnatasandi ülesanded
2) funktsioonide dekontsentreerimise ulatus ehk haldustasandite küsimus:
  • maakondade arv
  • regioonide/ringkondade/läänide arv
Ülesande-tegevuse iseloomust oleneb nende kontsentreerimise võimalus ja otstarbekas paiknemine.

3) funktsioonide diferentseerimise vajadus - haldusrolli sisu alusel tuleb eristada:
  • juhtiv-korraldavad ülesanded
  • järelevalvet-kontrolli teostavad ülesanded
  • avalikud teenused kolmandatele isikutele
4) regionaalhalduse efektiivse (sisult tulemusliku ja majanduslikult ökonoomse) mudeli kujundamine, milles keskne probleem on maavanema (ja tema kantselei) roll ja ülesanded.
III REGIONAALHALDUSE ÜMBERKUJUNDAMISE VÕIMALIKUD SUUNAD

Regionaalhalduse planeerimisel tuleb lähtuda järgmistest põhimõtetest ja eesmärkidest:
  • koondada maakonna tasandile seal optimaalselt teostatavad riiklikud ja omavalitsuslikud funktsioonid;
  • tagada funktsiooni täitmise taseme vastavus haldustaseme suutlikkusega (subsidiaarsus e lähimus);
  • suurendada ülesannete täitmise professionaalsust ja kvaliteeti;
  • vähendada haldusfunktsioonide killustatust, kasutada maksimaalselt integreeritud haldamise põhimõtet.
Regionaalse juhtimise määratlemise erinevad lahendusteed on järgmised:


1. Mudel A

Alltoodud muudatused on vastastikku seotud, neid tuleb käsitleda kindlasti koostoimes ja rakendada koordineeritult.

1.) Maavanem tuleb vabastada omavalitsuslikest funktsioonidest. Tema pädevusse jäävad:
  • maakonna tervikliku ja tasakaalustatud arengu tagamine
  • järelevalve teostamine kohalike omavalitsuste üksikaktide seaduslikkuse, haridus-, kultuuri- ja keskkonnaalase tegevuse üle
  • kontroll riigivara valdamise, kasutamise ja käsutamise üle
  • maakonnas paiknevate kohahaldusorganite tegevuse koordineerimine ja korraldamine (sh. majanduslik külg).
2.) Olemuselt omavalitsuslikud funktsioonid anda üle maakondlikule omavalitsusliidule, näiteks:
  • hariduse ja kultuuri valdkonna korraldamine
  • keskkonnaalase tegevuse korraldamine
  • regionaalse arengu ja planeerimise alased ülesanded
  • ühistransport.
3.) Funktsioonide ja tegevuste tarbeks, mille korraldamine on otstarbekas maakonnaülesena (mitut maakonda hõlmavate tegevuspiirkondadena), tuleb moodustada võimalikult ühtsed toimealad (nimetus: regioonid/ringkonnad/läänid).

Regioon/lään:
  • juhib haldur või läänivanem
  • koguarv 4-5 (erandjuhtudel mõnel alal ka rohkem)
  • keskusteks suuremad linnad - olemasolevad tõmbekeskused
  • tekivad halduse kontsentreerumise tulemusena, maakonnast väljaviidavate üksuste baasil (mitte lisaks kõigele olemasolevale)
  • avalike teenuste pakkumine - avalike teenuste büroo maavanema valitsemisalas.
4.) Valdav osa praegustest kohahaldusüksustest tuleb koondada maavanema haldusalasse - maavalitsuse koosseisu. Sisulistes küsimustes jäävad kõik erinevad üksused vastava keskvalitsusasutuse alluvusse; teenindavad üksused on maavalitsuses ühised.

5.) Maakonnast väljaviidavate kohahaldusüksuste poolt pakutavate avalike teenuste kättesaadavuse kindlustamiseks tuleb luua teeninduspunktid (T-p või avalike teenuste büroo maavalitsuses?). Mida enam muutub riigiasutuste paiknemine maakondlikust regionaalseks, seda tõsisemaks muutub teenuste kättesaadavuse küsimus ja aktuaalsemaks vajadus T- punkti järele.


2. Mudel B ehk Tugeva maavanema mudel

Maavanem peab saama suurema rolli ja vastutuse maakonna tervikliku ja tasakaalustatud arengu tagamisel. Maavalitsustele delegeeritakse osa riiklikke funktsioone (nt teedevalitsus, maaparandusbüroo, keskkonnateenistus jne) ja antakse tagasi osa kohalike omavalitsuste funktsioone, mida on optimaalsem teostada maakonna tasandil (nt ühistransport, tööhõive, kutseharidus, muinsuskaitse jne).

Maavanema (maavalitsuse) tähtsaimaks rolliks on muutuda regionaalarengu tegelikuks liidriks läbi maakondliku pikaajalise arengu (investeeringute) programmeerimise ja elluviimise. Selle ülesande täitmiseks tuleb tagada piisavad ressursid, nt õigus planeerida riigieelarves etteantud piirsummade raames iseseisvalt kohaliku ja maakondliku tähtsusega riigieelarveliste investeeringu- ja arendustoetuste jaotust, kombineerides seda struktuurifondidest tuleva rahaga kooskõlas Vabariigi Valitsuse strateegiliste dokumentidega. Maakondade halduspiirid viiakse kooskõlla regionaalsete tõmbekeskuste tagamaade piiridega ja maakondade arvu vähendatakse kuni kümneni. Erinevus mudelist A: ei nähta ette ülesannete üleandmist omavalitsusliitudele.


3. Mudel C ehk funktsionaalse juhtimise tugevdamine

Maavanem ja maavalitsus kaovad, nende ülesanded jagatakse ministeeriumide ja kohalike omavalitsuste vahel; tekkima peavad tugevad maakondlikud omavalitsusliidud.

Ministeeriumid teostavad oma kohahaldusorganite kaudu võimu üle Eesti, tänased maavalitsuste osakonnad kujundatakse vastavate ministeeriumide struktuuriüksusteks. Haruministeeriumid vastutavad valdkonna arengu eest regioonis.


4. Mudel D ehk kahetasandiline omavalitsussüsteem

Üheks võimaluseks on luua kahetasandiline omavalitsussüsteem. Teise - regionaalse - tasandi omavalitsus saab tegeleda selliste tervet maakonda hõlmavate küsimustega, mis on oma laadilt omavalitsuslikud, mis omavalitsustel eraldivõetuna ei ole võimalik täita ja mis on ka omavalitsuste koostöös suhteliselt keeruline täita. Kahetasandilise omavalitsussüsteemi puhul jäävad maakonna tasandile alles ka omavalitsusliidud ning vajalikud riikliku halduse struktuurid. Teise tasandi omavalitsusele peab olema tagatud iseseisev pädevus ja tulubaas.

Siseministeeriumi poolt 2000. aastal läbi viidud küsitluse kohaselt näeb vastanud omavalitsusjuhtidest ligikaudu 30% vajadust teise tasandi omavalitsuse järele. Omavalitsusjuhid pakkusid teise tasandi poolt täidetavate ülesannetena välja näiteks:
  • meditsiin, II astme arstiabi
  • haridus, keskharidus, kutseharidus
  • reisijateveo, bussiliikluse korraldamine, transpordiküsimused
  • üldplaneering, arengukava, ehituse küsimused
Põhiseaduse § 155 lg 2 võimaldab luua täiendavaid kohaliku omavalitsuse üksuste liike ning jätab võimaluse mitmetasandilise kohaliku omavalitsuse kehtestamiseks (Eesti Vabariigi põhiseadus, Kommenteeritud väljaanne, 2002).


Käesoleva materjali on sise- ja rahandusministeeriumi materjalide ning maavanemate ettepanekute põhjal ette valmistanud siseministeeriumi kohaliku omavalitsuse ja regionaalarengu osakonnad.

© 2006 Vabariigi Presidendi Kantselei l tel: 631 6202 l faks: 631 6250 l sekretarvpk.ee