| |
 | Vabariigi President | | |
KAHETASANDILISE OMAVALITSUSSÜSTEEMI MUDEL
REGIONAALHALDUSES
Sissejuhatus
Ajalooliselt on Eestis maakonnad eksisteerinud juba muinasajast, kui Eesti territooriumil tekkis kaheksa suurt (Virumaa, Rävala, Järvamaa, Harjumaa, Läänemaa, Saaremaa, Ugandi, Sakala) ja Kesk-Eestis neli väiksemat (Alempois, Nurmekund, Mõhu, Vaiga) maakonda. Enne Teist Maailmasõda oli Eestis 11 maakonda. Erinevad võõrvallutajad on kohaldanud Eesti territooriumil omi haldusmudeleid, kuid maakondliku valitsemise tasand on Eestis siiski eksisteerinud läbi aegade.
Teise (maakondliku) tasandi juhtimise üle viimine riigi käest omavalitsuse kätte ei ole seega täiendava uue tasandi loomine (nagu sageli ekslikult seda nii on nimetatud), vaid regionaalse juhtimise ümberkujundamine, mis toob endaga paratamatult kaasa teatud funktsioonide ümberjaotamise riigi ja omavalitsuse ning esimese ja teise tasandi vahel.
Paralleelselt regionaalse omavalitsuse tekkimisega võib esile kerkida ka küsimus maakondade optimaalsest arvust, kuid seda käesolevas dokumendis ei käsitleta.
Haldusterritoriaalne reform või teine tasand
Viimaste aastate jooksul on korduvalt kerkinud esile vajadus põhimõtteliste otsuste järele, kas:
1) omavalitsuste ühinemise kaudu muuta omavalitsused oluliselt suuremaks ja haldussuutlikumaks,
2) leida mehhanismid, mis soodustavad erinevate koostöövormide kasutuselevõtmist või
3) anda regionaalsele tasandile omavalitsuslik mõõde.
Samaaegselt on viimaste aastate jooksul oluliselt tsentraliseeritud Eesti regionaalhaldust, mis ei võimalda maavanemal enam seista maakonna tervikliku ja tasakaalustatud arengu eest.
Kui ei viida läbi kiiret ja kõikehõlmavat haldusterritoriaalset reformi, mille käigus omavalitsuste arv tunduvalt väheneb, on kahetasandiline omavalitsusmudel parim võimalik lahendus paljudele probleemidele. Ühtlasi kaob vajadus valdade sunniviisilise ühendamise järele. Lähtudes tõmbekeskuste loogikast, arvestades reaalsete tõmbekeskuste olemasolu ning nende ruumilist paiknemist, annab mõistliku tulemuse alles see, kui omavalitsuste arvu vähendada 40-60 omavalitsuseni. Koalitsioonileping ja laiem avalik arvamus ei ole sunniviisilisi ühendamisi heaks kiitnud. Vabatahtlikud ühinemised võtavad aga aega ja kindlasti ei paku nad ka kõige optimaalsemat lahendust riigi seisukohalt vaadatuna. Praeguses olukorras on ühinemised põhjendatud eeskätt rõngasvaldade puhul, kus maapiirkond ühineb oma loomuliku tõmbekeskusega.
Parim alternatiiv on teise tasandi omavalitsus ka sel juhul, kui omavalitsused ei suuda teha kogu maakonda hõlmavat tulemuslikku koostööd. Tänased maakondlikud omavalitsusliidud on liiga nõrgad (inim- ja rahaliste ressursside nappus) nii suuremahuliste koostööprojektide, kui ka täiendavate funktsioonide kandmiseks. Riigipoolsete ülesannete delegeerimiseks maakondlikele liitudele tuleb senine vabatahtlik ühendus seadustada koos kohustusliku liikmestaatusega, mis omakorda eeldab kohalike omavalitsuste poolset selget tahet ja valmisolekut.
Kahetasandilise omavalitsussüsteemi eelised
Üleminek kahetasandilisele omavalitsussüsteemile on vaieldamatult kõige demokraatlikum viis regionaalseks juhtimiseks. Teise tasandi omavalitsuse volikogu on sarnaselt esmatasandi volikogule rahva poolt otse valitud ning omab seega mandaati otsuste tegemiseks maakonna elanike nimel. Teise tasandi volikogu valimise seadus peaks arvestama, et volikogus oleksid esindatud elanikud kõigist maakonna kohalikest omavalitsustest. Oluline on siin näha ka üht olulist võimalust, kus valla või linna volikogu ja Riigikogu vahele tekib täiendav rahvaesinduse tasand, mis võimaldab teostada poliitilist tahet (ka maakondlikku regionaalpoliitikat) maakonna tasemel. Maavolikogu on ühtlasi oluliseks vaheetapiks poliitiku kujunemisel ja ettevalmistamisel tööks Riigikogus. Vähenevad ka vahed erinevate rahvaesinduse tasandite vahel.
Kahetasandilise süsteemi puhul on tugevaks argumendiks loetud ka seda, et Eesti avaliku halduse ülesehitus peaks sarnanema Euroopas levinud avaliku halduse mudelile. Euroopa ja sealhulgas põhjamaade kogemus toetab valdavalt kahetasandilist omavalitsussüsteemi. Kahetasandiline omavalitsussüsteem annab demokraatlikus tähenduses palju tugevama mandaadi, kui näiteks naaberriigi Soome mudel, mida Euroopa mõistes ei loeta kahetasandiliseks (kuna teisel tasandil puudub rahva poolt otse valitud volikogu ning maaomavalitsused on moodustatud esimese tasandi omavalitsuste volikogude baasil). Eestis ei pruugi õnnestuda sellise volikogu töölerakendamine traditsioonide puudumise tõttu, kuna on karta, et ennast nähakse ikka pigem oma valla, kui terve maakonna huvide kaitsjana.
Territooriumi suuruse poolest on Eesti maakonnad võrreldavad paljude teiste Euroopa riikide maakondadega.
Ühinemisel Euroopa Liiduga muutub äärmiselt oluliseks Eesti jaoks eraldatavate struktuurifondide vahendite kasutamise võimekus. Regionaalne omavalitsus on kahtlemata kõige sobilikum organisatsioon struktuurifondide vahendite kasutamiseks mitut omavalitsusust ja tervet maakonda hõlmavates projektides. Tal on olemas rahva mandaat, piisav kaasfinantseerimine ja inimressurss ning on samas ka sobilik projektipartner esmatasandi omavalitsustele.
Institutsionaalse killustatuse vältimisega (kohahaldusüksuste koondumisel ja funktsioonide ümberjagamisel) hoitakse kokku majandamiskulusid nii esimesel kui ka teisel tasandil ning kiireneb teenuste kättesaadavus elanikele. Riigihalduse kokkuhoid peab tulema nii maakondlike ametite ja allasutuste killustatuse vähendamisest kui kogu riikliku sektori halduse kulude kärpimise arvelt.
Regionaalse omavalitsuse loomine on väljapakutud mudelitest kõige radikaalsem, kuid pakub välja ka kõige konkreetsemaid lahendusi ning selgema rollijaotuse. Regionaalse omavalitsuse loomisega muutuvad selgemaks kõigi asjaosaliste ülesanded ja vastutus. Demokraatlikul viisil valitud volikogu suudab teostada kõige vahetumat järelevalvet oma täitevaparaadi tegevuse üle kõigi regionaalse omavalitsuse funktsioonide täitmisel, omades selleks põhjendatud motivatsiooni (sealhulgas saada tagasivalitud).
Teise tasandi loomisega tõstatunud küsimused
Regionaalse omavalitsuse seadustamine mingil juhul ei välista omavalitsuslikke koostöövorme ega riiklikku haldamist regiooni tasandil. Maakonna tasandile jäävad ka edaspidi alles omavalitsuste liidud ning kontsentreeritud kujul riikliku halduse struktuurid, sealhulgas riikliku järelevalve teostamiseks omavalitsuste üle. Samuti ei välista regionaalse omavalitsuse mudel teeninduspunktide sisseseadmist avalike teenuste kättesaadavuse kindlustamiseks kohtadel, vaid pigem toetab seda.
Regionaalse omavalitsustasandi loomine ei eelda juristide hinnangul põhiseaduse muutmist. Põhiseaduse § 155 lg 2 võimaldab luua täiendavaid kohaliku omavalitsuse üksuste liike ning jätab võimaluse mitmetasandilise kohaliku omavalitsuse kehtestamiseks (Eesti Vabariigi Põhiseadus, Kommenteeritud väljaanne, 2002). Peamiselt eeldab see siiski ühiskondlikku kokkulepet, millega võib (kuid mitte tingimata) kaasas käia ka põhiseaduse täiendamine.
Keeruline on hetkel täpsemalt prognoosida, milline on omavalitsusjuhtide toetus regionaalse omavalitsuse ideele. Siseministeeriumi poolt 2000. aasta suvel neljas maakonnas läbi viidud küsitluse kohaselt näeb vastanud omavalitsusjuhtidest ligikaudu 30% vajadust teise tasandi omavalitsuse järele. Võib eeldada, et nii elanike, kui ka omavalitsusjuhtide toetus kahetasandilisele omavalitsusmudelile omab kasvutendentsi. Diskussiooni tekkimist teise tasandi küsimuses ei toeta tõenäoliselt tänased omavalitsusliidud.
Vajalikud muudatused ja ülesannete jaotus
Regionaalse omavalitsuse loomine eeldab põhjalikke muudatusi riiklikus halduses. Regionaalse omavalitsuse, esmatasandi kohaliku omavalitsuse ja riigi vaheline täpsem ülesannete jaotus eeldab poliitilist debatti ja kokkuleppeid. Esmatasandi kohalikule omavalitsusele peavad alles jääma ennekõike need funktsioonid, mis tagavad esmateenuste kättesaamise ja vastavad esmase tasandi haldussuutlikkuse tasemele. Mitmed riigi poolt kohalikele omavalitsustele delegeeritud funktsioonid, mida kohalikud omavalitsused ebaühtlase haldussuutlikkuse tõttu täita ei suuda, võiksid samuti kuuluda regionaaltasandi pädevusse.
Omavalitsuslikest ülesannetest võiks regionaalse omavalitsuse pädevusse kuuluda näiteks:- keskharidus, kutseharidus ja täiendõpe
- maakondliku ühistranspordi korraldamine
- maakondlik arendustegevus s.h maakondlikud arendusprojektid, arengukavad ja maakonnaplaneeringud
- teise astme arstiabi korraldamine
- ehitusküsimused
- turismiarendus ja marketing
- teed ja kommunikatsioonid
- tegelemine tööhõiveküsimustega
- euroinfo koordineerimine
- puudega inimeste erihooldus
- keskkonnakaitse ja säästva arengu küsimused
- jäätmemajandus
- tarbijakaitse
- muinsuskaitse
- rahvastiku arvestuse pidamine
- maakonnamuuseumid
Ka kõigi lubade väljaandmine võiks kuuluda regionaalse omavalitsuse pädevusse.
Esimese tasandi pädevusse peaks jääma näiteks:- kohalik arendustegevus sh kohaliku tähtsusega arendusprojektid, arengukavad ja üldplaneeringud
- sotsiaalhoolekanne ja puudega inimeste erihooldus
- narko- ja AIDS-i ennetustöö
- põhiharidus
- lasteaiad
- elamumajanduse korraldamine
- infotehnoloogia arendamine ja teenuste kättesaadavaks tegemine elanikele
- keskkonnateadvuse kujundamine
- kohalik kultuur ja omakultuur, rahvamajad, ringid, spordiklubid jms.
- töö laste ja noortega
- esmatasandi arstiabi
- heakord ja osalemine korrakaitsel
Puudulikult määratletud ülesannete jaotuse korral võib tekkida aga oht ülesannete dubleerimiseks, mistõttu algusest peale tuleb pöörata sellele suurt tähelepanu.
Kõige raskekaalulisem teema regionaalse omavalitsuse puhul on iseseisva tulubaasi tagamine. Selge poliitilise kokkuleppe olemasolul ei kujune see takistuseks. Iseseisva tulubaasi tekkimisega maakonnas lahendatakse probleem, kus maavanematel täna puuduvad reaalsed vahendid kõigi ülesannete täitmiseks ning regionaalseteks investeeringuteks ja arendustöö tegemiseks.
Ajaline kestvus
Valimised regionaalse omavalitsuse volikogusse võiksid toimuda samaaegselt kohaliku omavalitsuse volikogu valimistega. Koordineeritud tegevuse ja selgete põhimõtete korral võiks kahetasandiline omavalitsussüsteem rakenduda 2005. aasta oktoobris, mis annab kõigile osapooltele piisava aja protsessi ettevalmistamiseks. Vastutus süsteemi ettevalmistamise eest maakonna tasandil peaks olema tänasel maavanemal.
Siseministeerium
Kohaliku omavalitsuse osakond
|
| |
|
vpk.ee
